TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-164/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 164 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6168
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre Juzgado Civil del Circuito de Anserma y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Demanda instaurada
1. El 23 de febrero de 2024[1] los personeros municipales de Viterbo, San José y Risaralda (Caldas) presentaron acción popular en contra de la sociedad Agropecuaria Rio Dulce S.A.S. con la finalidad de que se proteja el derecho a un ambiente sano en favor de las comunidades aledañas al lugar en donde la comentada sociedad adelanta sus labores porcícolas[2]. En la demanda se menciona a la Corporación Autónoma Regional de Caldas (CORPOCALDAS) como organismo vinculado[3]. Con la acción pretenden que se ordene a la sociedad Agropecuaria Rio Dulce S.A.S. que, bajo la supervisión de CORPOCALDAS, realice adecuaciones técnicas necesarias, para la adecuada disposición y vertimientos de los residuos y subproductos generados [por las labores porcícolas][4].
2. Como fundamento fáctico de la demanda, aseguran que la sociedad Agropecuaria Rio Dulce S.A.S. ejerce labores porcícolas sin el adecuado manejo ambiental y ello ha perjudicado el entorno en donde se hallan viviendas, restaurantes, una escuela y específicamente ha generado contaminación en la quebrada Changui y Rio Risaralda. Afirman haber intentado la solución del conflicto ambiental ante CORPOCALDAS, pero, a pesar de que esta entidad ha manifestado que no se cumplen los estándares ambientales, no han tenido éxito para solucionar el asunto[5].
2. Trámite judicial adelantado
3. El expediente se repartió al Juzgado Civil del Circuito de Anserma. Esta autoridad, mediante Auto del 27 de febrero de 2024, declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA)[6]. Señaló que los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) imponen que el conocimiento de las acciones populares que involucran a entidades públicas debe asumirse por la JCA. En tal sentido, precisó que, a pesar de que en la demanda se mencionó a CORPOCALDAS como mera vinculada, de su lectura se infiere que dicha entidad está involucrada por ser la autoridad ambiental encargada de tomar las acciones a que haya lugar para el manejo de la problemática acusada, por lo que podría ser sujeto de órdenes en el trámite.
4. Redistribuido el asunto, se asignó inicialmente al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales, autoridad que, mediante Auto de 7 de marzo de 2024, señaló que, por hallarse involucrada una entidad de orden nacional (CORPOCALDAS) y en atención al factor objetivo de competencia, el conocimiento de la acción popular corresponde al Tribunal Administrativo de Caldas[7], por lo que dispuso su remisión.
5. A su turno, el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de Auto de 20 de junio de 2024, señaló que si bien en el libelo introductor se incluye a CORPOCALDAS como entidad vinculada, lo cierto es que [ ] los hechos y las pretensiones contenidas en aquel escrito no permiten vislumbrar de modo alguno cómo tal entidad, a la luz de los artículos 14 y 18 inciso final de la ley 472 de 1998, tiene legitimación para intervenir en [ ] en calidad de demandada [ , pues] en ningún momento se acusa a CORPOCALDAS como entidad que vulnera los derechos colectivos de los accionantes [ y] lo que busca la parte actora [con su pretensión] es que la Corporación supervise las adecuaciones técnicas necesarias [para la solución del conflicto ambiental][8]. Por consiguiente, al no ver la necesidad de entender involucrada a CORPOCALDAS como entidad demandada, ordenó la devolución del expediente al Juzgado 008 Administrativo de Manizales.
6. Recibido de nuevo el expediente, el Juzgado 008 Administrativo de Manizales, por medio de Auto del 5 de noviembre de 2024, acogiendo el criterio expuesto por su superior, suscitó conflicto de jurisdicción, pues, de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, cuando la acción se dirige solo contra particulares, la autoridad judicial competente es el juez civil[9].
7. Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 2 de diciembre de 2024[10], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 21 de enero de 2025 y enviado al despacho el 23 de enero siguiente[11].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
9. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12].
10. De manera reiterada, la Corte ha considerado que, para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Tabla 1.
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15]. |
3. Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular presentadas en contra de entidades del Estado y personas privadas
11. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998, [p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones, asigna la competencia para conocer acciones populares en función del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que susciten la demanda. Al respecto, dispone que (i) la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia y (ii) en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
12. En concordancia con ello, en el Auto 799 de 2021[16] la Corte Constitucional señaló que En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. De suyo, si la acción popular sólo se dirige contra entidades públicas, la competencia es de la JCA.
13. Posteriormente, en Auto 202 de 2022, al resolver un caso en el cual concurrían como demandados particulares y entidades del Estado, se precisó que, en tal evento, siguiendo el factor subjetivo de competencia fijado en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la regla fijada en el Auto 799 de 2021, el conocimiento del asunto recaía en la JCA. Se precisó que, por disposición legal, en tratándose de acciones populares la competencia se define por el factor subjetivo, por ende, basta con verificar la calidad -pública o privada- de los sujetos procesales contra quienes se dirige la acción para definir el conflicto de competencia entre jurisdicciones[17].
14. Esta tesis fue recogida en el Auto 1758 de 2024, en la que se fijó como regla que [l]as acciones populares presentadas concurrentemente en contra de particulares que no desempeñen funciones administrativas y entidades públicas o particulares que sí desempeñen funciones administrativas deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
15. Es importante tener en cuenta que esta Corporación ha especificado que si en la demanda de una acción popular se pide la vinculación de una persona, la autoridad judicial no puede predicar la falta de jurisdicción basado en la exclusiva razón de la naturaleza jurídica de aquella persona cuando no ha definido judicialmente si en efecto se le vinculará al trámite constitucional[18]; primero debe estar resuelta la vinculación y ello tendrá efectos en la definición de la autoridad competente para impulsar el trámite.
4. Naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales (CAR)
16. La Ley 99 de 1993 desarrolla la regulación de las CAR y en su artículo 23 consagra la naturaleza jurídica de dichos organismos precisando que son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. A su vez, la mencionada norma jurídica señala que dichos organismos tienen como función la administración del medio ambiente y los recursos naturales, de acuerdo con las políticas públicas diseñadas por el Ministerio de Ambiente.
17. A su turno, el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 señala un catálogo de funciones de las CAR entre las que se encuentran las siguientes: (i) la ejecución de políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de orden regional, (ii) el carácter de máxima autoridad ambiental en el área de jurisdicción, (iii) la promoción de la participación comunitaria en el desarrollo sostenible y (iv) la coordinación de planes y proyectos ambientales en el área de su jurisdicción, entre otras.
5. Examen del caso concreto
18. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado Civil del Circuito de Anserma y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales, autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de una acción popular.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción en presupuestos de orden legal. Concretamente, los artículos 14 y 15 de la Ley 472 de 1998.
19. Superado el anterior estudio, para la Sala resulta claro que la competencia de este asunto radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, quedará en cabeza del Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales.
20. Lo anterior porque, si bien la acción popular se promovió discriminando como demandada a la sociedad Agropecuaria Rio Dulce S.A.S., también refirió de forma concurrente a CORPOCALDAS como vinculada, entidad que es de orden público[19] y de quien, según se aprecia prima facie, se reclama su participación procesal en razón a sus tareas misionales, al punto que se aspira a que ella intervenga en la materialización de la orden que se persigue para remediar la afectación que motiva la acción. En ese orden de ideas, aunque de la lectura de la demanda se puede afirmar, en principio, que formalmente a CORPOCALDAS no se le acusa de ser quien provoca la vulneración reprochada en la acción, tiene sentido su comparecencia en el proceso debido a que sus funciones de supervisión se relacionan con el objeto del trámite judicial, al punto de estar directamente concernidas en las pretensiones de la demanda, aspecto que es válido tener en cuenta en este contexto porque la autoridad judicial no ha definido la pertinencia de dicha vinculación.
21. Por consiguiente, dada la naturaleza jurídica de CORPOCALDAS es aplicable al caso la regla ya citada, según la cual, la definición de la jurisdicción competente en acciones populares está supeditada al factor subjetivo. En todo caso, ello no obsta para que, una vez definida judicialmente la pertinencia de la vinculación, pueda eventualmente alterarse la jurisdicción[20].
6. Regla de decisión.
22. Reiteración del Auto 1758 de 2024. Las acciones populares presentadas concurrentemente en contra de particulares que no desempeñen funciones administrativas y entidades públicas o particulares que sí desempeñen funciones administrativas deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Anserma y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por los personeros municipales de Viterbo, San José y Risaralda (Caldas) en contra de la sociedad Agropecuaria Rio Dulce S.A.S., y que aquí se estudió, le corresponde al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6168 al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Civil del Circuito de Anserma y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 004Recibidopdf.
[2] Expediente digital, archivo 001EscritoAccionPopularpdf.
[3] Sobre la vinculación solo se menciona en la referencia inicial del escrito de demanda, así: Vinculado: Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS-.
[4] Expediente digital, archivo 001EscritoAccionPopularpdf.
[5] Ibidem.
[6] Expediente digital, archivo 005AutoRemiteCompetenciapdf.
[7] Expediente digital, archivo 010AutoDeclaraFaltaCompetenciapdf.
[8] Expediente digital, archivo 12AutoTribunalCaldasRemiteCompetenciapdf.
[9] Expediente digital, archivo 14AutoPropneConflictoCompetenciapdf.
[10] Expediente electrónico, archivo 02CJU-6168 Correo Remisorio.pdf.
[11] Expediente electrónico, archivo 03CJU-6168 Constancia de reparto.pdf.
[12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[14] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Reiterado en el Auto 202 de 2022.
[17] Reiterado en Auto 1361 de 2022 y Auto 528 de 2024.
[18] Corte Constitucional, Autos 1456 de 2022 y 1144 de 2024.
[19] Artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
[20] Corte Constitucional, Autos 799 de 2021, Auto 604 de 2022 y 1124 de 2024.